Il existe plusieurs définitions de la norme : philosophique, sociologique, théologique, juridique…
En général, la norme renvoie à l’idée de contrainte.
Un entretien avec Alain Lambert, Président du conseil général de l’Orne et du Conseil national de l’évaluation des normes du Sénat.

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Une norme, c’est quoi ? A l’échelle de l’individu, à l’échelle de la société.

Alain Lambert - L’acception du terme à laquelle je m’intéresse dans mes fonctions de président du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN) et de Médiateur des normes applicables aux collectivités territoriales est précisément celle des contraintes imposées par l’État central aux collectivités territoriales.
Le CNEN est un "tribunal de la norme" : une fois par mois, les administrations centrales viennent présenter devant des représentants des collectivités locales les nouvelles normes en cours d’édiction par leur ministère, et les représentants des collectivités locales émettent un avis sur celles-ci.
Le Médiateur des normes vise à régler à l’amiable les différends entre les administrations centrales et les élus locaux en matière de normes.
Autrement dit, le premier relève d’une logique descendante, alors que le second relève d’une logique ascendante.
 
La question des normes applicables aux collectivités territoriales démontre en elle-même les limites de la décentralisation telle qu’elle est pratiquée en France depuis les années 1980 : l’État central a décidé de créer des collectivités décentralisées, c’est-à-dire des personnes morales de droit public démocratiquement élues et s’administrant librement. Mais, dans le même temps, au nom d’une tradition jacobino-égalitariste, l’État impose des normes applicables de la même façon sur tout le territoire sans laisser la marge de manœuvre nécessaire aux collectivités locales pour adapter le principe de la norme aux circonstances locales. Et avec des coûts importants pour les finances publiques locales ! D’où une recentralisation rampante par la norme, contraire aux principes constitutionnels de libre administration et de subsidiarité et au détriment des finances publiques et de l’efficacité des services publics.

"Le coût de ces normes a été, entre 2008 et mai 2014, de presque 6 milliards d’euros".

Pour comprendre l’ampleur du problème : environ une norme applicable aux collectivités locales est édictée chaque jour.

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Une norme, ça sert à quoi ?

Alain Lambert -

"L’instrument normatif est nécessaire pour éviter les dérives, encadrer ou inciter les comportements".

Le besoin comme la légitimité des normes ne doivent pas être niés.. Nous sommes tous satisfaits du fait que nos autorités sanitaires édictent des normes de sécurité minimales à respecter par ceux qui confectionnent nos repas.

Ce qui est discutable, en revanche, c’est la disproportion. Une norme peut être justifiée dans son principe, mais imposer des modalités d’application dont le coût tellement excessif pourrait, dans le cas d’une entreprise, l’amener à mettre la clé sous la porte faute d’avoir les moyens financiers nécessaires pour la mettre en œuvre.

Dans le rapport de la mission de lutte contre l’inflation normative, que j’ai eu l’honneur de rédiger avec mon collègue Jean-Claude Boulard, nous avions décerné les prix des normes les plus absurdes : le premier prix avait été décerné à la norme dite "saucisses et œufs durs", prescrivant la place respective des saucisses, œufs, nuggets, petits pois et autres produits dans tous les restaurants scolaires de France.

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Depuis votre rapport sur l’inflation normative, co-rédigé en 2013 avec Jean-Claude Boulard, les choses ont-elles évolué ?

Alain Lambert - Conscient du drame de la surproduction normative et de ses impacts délétères sur les finances locales, le premier ministre de l’époque a mis en place de nombreuses recommandations.

C’est le cas de la création du CNEN, qui poursuit et amplifie l’action de la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), laquelle existait depuis 2008.
Le CNEN dispose de compétences nouvelles, comme la possibilité d’évaluer le stock de normes ou celle d’évaluer les projets ou propositions de lois.
Le principal mérite de ces deux instances est d’avoir instauré un dialogue entre l’État et les collectivités, pour amener progressivement les services à prendre en compte les effets concrets, dans toute leur diversité, des normes produites. Les services de l’État ont indéniablement progressé, en ce qu’ils omettent de moins en moins souvent la concertation avec les associations représentant les élus locaux dans la phase préparatoire des textes. Même si cela est assez rare, cette concertation mène parfois, et souvent après décision de report du CNEN – exigeant de repasser devant notre conseil un mois plus tard après meilleure concertation – à une modification du texte initial conformément aux vœux émis par les collectivités.

"la révolution culturelle que nous tentons de mettre en œuvre prendra du temps". ..

Ces éléments, qui peuvent paraître bien minces, suffisent, à mes yeux, à justifier notre action. Ils nous enjoignent également à ne pas baisser les bras,

La nomination du Médiateur des normes pour une année en 2014 découlait également de notre rapport. Au-delà de créer une nouvelle voie de résolution des difficultés rencontrées par les collectivités locales dans les normes qui leurs sont applicables, en permettant de les faire remonter jusqu’aux administrations centrales, il représentait également une source potentielle d’identification de normes existantes dont le CNEN pouvait lancer l’évaluation.

Le dispositif étant toujours pertinent, le Médiateur des normes rempile pour une année ! (décret 12 octobre 2016)
Enfin, des initiatives ont été menées par voie de circulaire. Ainsi, la circulaire du 2 avril 2013 relative à l’interprétation facilitatrice des normes enjoint aux ministres et aux préfets de privilégier une interprétation souple des normes. La circulaire du 9 octobre 2014 impose un coût "zéro" pour les normes nouvelles.

La circulaire "zéro coût" de 2014 a eu un effet inverse à l’objectif poursuivi : les administrations, qui évaluent elles-mêmes le coût des normes qu’elles soumettent au CNEN, sont en fait incitées à
sous-évaluer les coûts et surévaluer les économies,
ou encore à créer des recettes potentielles impossibles à lever pour les collectivités.
La Cour des comptes, dans son rapport sur les finances locales, ne dit d’ailleurs pas autre chose lorsqu’elle remarque que "la plupart des coûts bruts (…) sont minimaux, tandis que les gains sont évalués à leur niveau maximal".

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Comment élabore-t-on une norme ?

Alain Lambert - Elles peuvent être adoptées par le Parlement, sous forme de loi, par le Premier ministre, sous forme de décret, ou encore par les ministres sur délégation de celui-ci, sous forme d’arrêté. Mais elles ont pour point commun d’être préparées par les administrations centrales.

"Puisque les normes ont vocation à s’appliquer aux collectivités territoriales, est-il normal que celles-ci ne soient pas associées à leur rédaction ?"


Les énormes coûts que les normes imposent aux collectivités territoriales me conduisent à penser que non.

Il est donc nécessaire que les administrations centrales rédigent leurs textes en concertation avec les associations d’élus et/ou les services compétents de collectivités volontaires.

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Peut-on parler de frénésie des normes dans notre pays ? Si oui, pourquoi ?

Alain Lambert - Déjà, Montaigne écrivait dans Les Essais qu’il y a "plus de lois en France que le reste du monde ensemble et plus qu’il n’en faudrait à régler tous les mondes d’Epicure". Si l’on remonte moins loin, le trop plein de normes a été dénoncé par le Conseil d’Etat dès 1991, lequel est revenu à la charge, constatant l’absence d’évolutions, en 2006. Cette année encore, le Club des juristes a rédigé un rapport sur la question. On ne compte plus le nombre de rapports officiels faisant le constat d’un emballement normatif généralisé. Ce sont tant la quantité que la qualité des textes qui y sont fustigées.

Quant aux raisons, j’en vois trois principales.
La première est la défiance culturelle des administrations de l’État envers les collectivités décentralisées, ces dernières n’ayant, selon elles, que de décentralisées le nom – alors même que la République est censée être décentralisée dans la Constitution depuis 2003. Cet état de fait remonte à la Révolution, qui a souhaité casser les revendications des pouvoirs locaux de toutes natures.

La deuxième relève également de la culture administrative : l’un des symptômes de l’administration française est de vouloir couvrir par le droit "l’infinie diversité des actions humaines" (Montaigne), ce qui prend ses racines dans une peur de l’avenir si forte qu’elle conduit à prétendre se prémunir contre toute doléance, toute velléité de demander des comptes à ceux qui gouvernent, et in fine chercher à prévenir contre tous risques.

La troisième est d’un ordre institutionnel. Il s’agit du non respect par nos institutions de la constitution qui nous régit depuis 1958. Les violations permanentes des domaines législatifs et réglementaires définis dans les articles 34 et 37 de la constitution aboutissent à des lois qui veulent tout régir dans le détail au lieu de se préoccuper de la définition des grandes lignes, laissant la porte grande ouverte aux lobbies en tous genres et aux dispositions absurdes. Le pouvoir réglementaire étant par la suite tenu par l’aberration, c’est ensuite ceux qui mettent en œuvre les dispositions, au premier chef desquels se trouvent les collectivités locales, qui deviennent prisonnières de textes aux dispositions trop précises et prescriptives.

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Le principe de précaution a-t-il accentué cette tendance ?

Alain Lambert - Le principe de précaution n’est pas souvent à l’origine des textes qui sont présentés au CNEN. Mais son esprit infuse néanmoins, et pour sûr, la surproduction normative. Il faut cesser de croire qu’en écrivant un texte de loi ou de norme, on a réglé les problèmes.

"Sur le principe, je suis convaincu qu’il faut tempérer, le principe de précaution pour rendre aux Français leur droit au risque".

Sinon, le pays est menacé de paralysie ! 
Sans doute serait-il souhaitable d’affirmer de temps en temps, dans l’appareil normatif, le droit au libre choix et même le droit au risque afin de tempérer l’application du principe de précaution lorsque l’on en attend des effets négatifs.
 

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Les politiques sont-ils contraints de « produire » des normes pour enrayer une forme d’insécurité des citoyens ? Si oui, pourquoi ce sentiment d’insécurité ambiant ? La crise économique et la précarité engendrée par la crise amplifierait-elle un « besoin » de normes ?

Alain Lambert - Dans le rapport co-rédigé avec Jean-Claude Boulard, nous formulions une recommandation visant à "gérer le poids des ego". Partant du constat selon lequel l’impact médiatique d’une loi tient non seulement à son contenu, au sujet plus ou moins polémique qu’elle traite, mais aussi au nom du ministre qui la porte ou du parlementaire qui l’amende, nous émettions la préconisation d’interdire purement et simplement qu’un nom soit associé à un texte juridique. Cette mesure permettrait peut-être également de mettre fin à l’ambivalence qui voit des élus à la fois déplorer l’hyper rigidité de la norme lorsqu’ils doivent l’appliquer dans leur collectivité, et dans le même temps insérer des dispositions réglementaires dans des lois qu’ils votent en tant que parlementaires.
Pour s’assurer du succès de cette mesure, la coopération des relais d’opinion est indispensable : ils doivent être incités, aussi souvent que nécessaire, à désigner les textes par leur objet et non par le ministre qui le porte !

Inévitablement donc, de nombreuses normes apparaissent en réaction à une situation particulière. Il est de la responsabilité du législateur de ne légiférer que pour le temps long, tout en entendant les demandes légitimes des citoyens. Ainsi, une réforme du droit bancaire était nécessaire suite à la crise de 2008, qui a démontré que le cadre antérieurement applicable laissait trop de place à la cupidité et aux comportements excessifs. En revanche, une réforme constitutionnelle suite aux attentats du 13 novembre dernier, et alors même que le droit existant met à la disposition des gouvernants tous les outils nécessaires aux circonstances exceptionnelles, ne me semble pas répondre à un besoin particulier.

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Que fait-on des normes qui dorment ? Ne sont - elles pas la preuve qu’il y a trop de normes ?

Alain Lambert -

"Il faudrait 2000 ans (!) si nous voulions nous attaquer à l’ensemble du stock de normes applicables aux collectivités locales… !"

C’est à cette tâche colossale que nous tentons de nous atteler au CNEN.
Effectif depuis la mi-2014, il a pris la suite de la Commission consultative d’évaluation des normes (CCEN), laquelle existait depuis 2008.
Parmi les pouvoirs qui lui ont été conférés figure notamment la possibilité d’examiner le stock de normes existantes afin de proposer des adaptations à ces textes en vigueur et de ne plus cantonner son action à l’examen du flux, c’est-à-dire des nouveaux textes que les administrations émettent.
La principale difficulté est celle de l’identification des normes à examiner, dans un contexte où les collectivités ignorent souvent qu’elles peuvent recourir à notre Conseil pour peser face aux administrations centrales.

Un décret réformant les modalités de saisine de CNEN au titre du stock facilitera l’examen des normes existantes : il supprimera l’exigence d’un certain nombre de signatures pour saisir le CNEN comme l’exigence d’instruire le dossier, alors que le CNEN n’en avait pas les moyens : désormais, ce seront les administrations productrices de normes qui instruirons le dossier, en lien avec le CNEN.

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La société de la norme prend-elle le pas sur la société de la loi ?

Alain Lambert - Le problème est que les deux sont aujourd’hui entremêlées ! La loi est devenue trop précise, "trop bavarde" : au lieu de se contenter de fixer les grands principes, ce qui est l’essence de la loi, elle souhaite tout régir par le menu.

Tous les producteurs de normes devraient être amenés à relire le discours préliminaire au premier projet de code civil de Portalis, selon lequel le législateur "ne doit point perdre de vue que les lois sont faites pour les hommes, et non les hommes pour les lois", ou encore "qu’il faut être sobre de nouveautés en matière de législation, parce que s’il est possible, dans une institution nouvelle, de calculer les avantages que la théorie nous offre, il ne l’est pas de connaître tous les inconvénients que la pratique seule peut découvrir" !

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La normalisation ne réduit-elle pas la marge d’action et d’initiatives des citoyens ainsi que leur responsabilisation dans la société ?

Alain Lambert - De même que le principe de précaution, les normes infantilisent ! Elles nous privent de notre liberté de penser et d’agir. La norme est justifiée quand elle vise à empêcher l’irresponsabilité. Or, aujourd’hui, dans de nombreux cas, c’est bien la norme qui rend irresponsable. Le monde d’aujourd’hui a besoin d’initiative, d’énergie, de risque. La norme doit accompagner ces tendances, pas les contrer.